作者：马善红 单位：南宁师范高等专科学校人文与社会科学系讲师

一、我国土地管理相关法律法规完善的必要性分析

近年来，我国土地违法现象面广量大，表现形式多种多样，主要原因就是由于相关的法律法规制度的不完善，具体表现在以下几个方面：1、违规设立各类开发区，随意圈地、征地、批地。一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置，新一轮兴办各类开发区、园区的圈地现象又有上升之势。2、擅自改变土地用途，任意出台土地优惠政策。有的地方以农业开发为名，进行非农业建设。获得土地使用权后，改变用途搞其他开发。有的地方在招商引资中，甚至实行零地价、负地价，导致国有土地资产严重流失。3、规避经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。一些地方以各种形式规避这一制度，暗箱操作现象屡见不鲜。4、划拨土地和集体土地非法入市。对划拨土地使用权非法入市即非法转让、出租、抵押的“土地隐形市场”，造成国有土地资产大量流失，而且加剧了社会分配不公的矛盾。

二、我国土地管理相关法律法规完善的建议

（一）加强对土地法学的研究近年来，很多高校都增设了土地资源管理专业，这对于培养土地资源管理专业人才和实现科学化、专业化土地资源管理是十分有利的，在对土地资源管理专业人才的培养同时，也要加强土地法学、这个土地资源管理中不可或缺的重要学科的研究。对土地法本身的研究应该在土地法科学性评价、土地法存在的问题与完善、土地法基本功能发生作用的条件和环境、土地执法体系、土地法律成本等方面开展。对土地法不同角度的研究主要可归结为：从人类的历史发展角度研究、从土地法的立法技术角度研究、从土地法的法律效用角度研究。

（二）完善我国土地管理法借鉴发达国家在土地管理上的经验，应建议将廉租房、经济适用房等用地的土地供应最低比例写入《土地管理法》等相关法律。我国也出台了一些相关规定，例如，在国办发[2006]37号文件中规定了“城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施仅限于国务院文件、部门规定等层面，约束力不强，政策执行效果不佳。因此，应将保障公民居住权上升到法律层面，将廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量的最低比例写入《土地管理法》等相关法律，对于不执行该项规定的，均应视为违法行为加以严处，从而遏制土地投机，有效地控制房价的过快上涨。将土地可持续利用、节约集约利用的思想作为重点内容写入《土地管理法》。我国1998年修订的《土地管理法》，通篇较少提到土地可持续利用和节约集约利用问题。当前，在资源瓶颈已成为我国社会经济发展的主要障碍、经济发展的主旋律已经是“好”在“快”前、促进土地资源的节约集约利用已经成为国土资源管理当前及将来很长一段时间内的工作重点的情况下，土地资源的可持续利用及节约集约利用的思想也应该作为一项重要内容写入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中，应加强土地利用规划制定过程和规划成果的透明度，保障公民的知情权和参与权。立法者对于个人权利的偏见一直是土地规划历史上的主要特点，新出台的《土地法》应放弃这种偏见，以较多的笔墨对公民的知情权和参与权进行了规定，在规划制定、实施过程中始终贯彻公开透明和公众参与的原则，这也是国外发达国家土地方面法律的通行做法。因此，在我国《土地管理法》中，也应当增加土地利用规划体系的透明度，保障公民的知情权和参与权。与土地利用规划和有关土地信息的数据，在符合保密规定的情况下，都应该公开、透明，广大公众可以随时通过一定的程序查阅，同时应增加公告和听证程序的有关内容，提高公众参与度，加大监督力度，防止腐败，促进土地利用规划和土地政策更好地执行。

（三）执法机构设置专业、负责的执法机构是解决土地执法难问题的组织保证我国《土地管理法》第66条规定“:县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”目前，我国基层土地行政主管部门都下设了执法监察大队，但是因为权力不够、经费落实难导致执法监察大队往往流于形式，工作效率不高。而且，因为监察队伍的性质属于自收自支的事业法人，在查办土地违法案件时，依法行政与部门经济利益的矛盾时有发生，一定程度上影响了执法的严肃性。因而我们要在法律上明文规定在土地行政主管部门中下设专门执法监察部门，配备专业工作人员，并在组织上、思想上、制度上、专业素质上和装备上加强对这一队伍的建设，完备充实土地执法必要的办案工具和办案经费，提高土地执法监察人员在执法监察工作中的积极性。要在法律上明确土地执法监察部门的具体权力，要赋予土地执法监察人员行政强制权。什么情况下可以自行解决违法行为、处罚违法主体，什么情况下需要求救公安和法院，都应该在法律上找到具体的依据。

（四）完善土地动态巡查执法监察制度我国的土地违法大都还是“民不举，官不究”，无形中导致了很多违反案件的出现，出现后又无法及时制止，最终酿成破坏土地的后果。在1999年11月18日由国土资源部发布了《国土资源部关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》，这个通知明确了我国在土地执法中采取动态巡查的工作方式，这样的工作方式对于及时发现土地违法行为、及时的加以纠正和制止是十分有效的。但是这仅仅是个通知，动态巡查还有待于上升为正规的、法律中明确规定的执法监察制度，以严格贯彻“预防为主、预防和查处相结合”的国土资源执法监察工作方针，建立起省、市、县(区)、乡(镇)四级动态巡查体系，划分巡查区域，明确巡查责任，建立起层层负责的斯基动态巡查目标责任考核体系，加大动态巡查的覆盖面，提高动态巡查的质量，及时发现和制止违法，将国土资源违法消灭在萌芽状态。近期，国土资源部根据国务院的授权向几个试点省会城市派驻了土地督察人员，对于加强动态巡查有着重要的意义。

三、结论

笔者人为人多地少是中国的基本国情，我国的土地资源管理必须把节约土地放在首位，中国的土地利用也必须走节约和集约用地的道路。土地的管理不仅涉及到国家粮食安全，而且也关系到社会的和谐和环境的安全。土地的严格管理有利于经济结构的调整，也有利于经济增长的方式的转变，促进经济的可持续发展以及整个社会的持续、健康发展。对单位和个人而言，通过土地市场实现利益最大化是他们在市场机制下的最佳选择。在利益的驱动下，他们研究分析土地法律法规，在法律允许的范围内、在法律不允许但又可以逃避法律制裁的范围内采取种种活动。在法律不允许的情况下，单位和个人往往会自觉地衡量其行动的成本及预期效益。当效益高于成本便实施违法行为；当效益低于成本便放弃违法行为。对政府而言，政府的财富最大化表现在两个方面：一是要建立一套有效的土地法律制度，保证社会发展对土地的正常需要；另一方面保证各有关单位、社会成员的土地收益最大化。国家在加强土地法制建设、降低土地违法行为发生率等方面，应当充分考虑各种经济主体的利益关系，运用利益驱动机制引导社会合法用地、遏止土地违法行为。首先，要考虑立法的实际需要，将生活中存在的种种市场行为纳入土地法律规范，如我国目前民间实际发生的不动产典当等行为，就缺乏相应的法律规定，无法引导经济主体去判断该行为的合法与非法性，更无法进行法律意义上的成本效益对比。其次，要明确法律禁止或法律所不允许的行为的法律后果，让经济主体清醒地认识违法应当承担的责任及将支付的代价或成本。第三，强化土地执法监察及其对土地执法监察工作本身的监察，确保违法行为都能得到依法处理，让所有的违法者都承担相应的法律后果，打消准备采取违法行为者的侥幸念头，迫使其将违法责任纳入自己的成本效益核算内容，停止实施违法行为。土地的严格管理有赖于一套科学合理的制度和法规和执法者的依法行事。涉及范围广、针对性强、可操作性强的土地法规能够直接引导执法者的依法行事，并从质量和数量两方面保证对土地资源保护，进而促进循环经济理念在我国的良好体现，以达到土地资源、经济建设乃至整个社会的和谐发展、可持续发展。

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