作者：杨建军 单位：陕西省商洛市委党校

《农业法》规定的相关原则和制度需要在具体部门法中加以落实和体现，但由于缺乏配套法律制度和规范的操作体系，部门可追求的利益在相关立法中缺乏具体化，致使涉及农业可持续发展和生态农业的重要问题仍停留在原则规定上，导致生态农业发展中的环境恶化趋势难以依法有效加以遏制。又如《清洁生产促进法》基本上只关注工业的清洁生产，缺乏针对农业、农村清洁生产的具体规定，且许多条款属原则性、政策性内容，缺乏可操作的具体规范和配套制度设定，尚未形成完善、有效的发展生态农业的法律机制。同时，有关规范生态农业产业化服务体系的法律法规缺乏，致使一些农业经济组织在生产中经常出现纷争，运作也不够规范，成员正当利益难以得到保障。对生态农业服务体系建设的支持不足，缺乏相应的产业政策、扶持政策和技术政策。另外，生态农业标准制度和标识制度、农产品质量安全检测和生态农业环境监测等制度尚未建立或不健全，导致农民在具体操作中缺乏标准依据，农产品质量的提升难以得到有效保证。保障机制缺乏目前我国促进生态农业发展的制度主要体现在各级政府的工作报告、红头文件和会议文件中，多以行政规范和管理引导为主，尚未在国家层面上建立包括管理制度和经济激励措施等在内的生态农业法律制度和政策体系、运作机制和农产品价格机制等保障机制，导致生态农业发展的资金投入不足，农民缺乏应用生态农业技术的积极性，全面推进生态农业受到一定的影响。由于保障生态农业有效发展的土地流转制度不健全，目前我国生态农业的发展大多局限在小生产的循环中，生态农业的整体综合效益难以提高。生态农业技术开发创新体系不完善，生态农业技术转化推广体系尚未建立，农业新技术的转化率不足，技术推广缺乏有效的服务体系，导致生态农业技术多为传统技术的简单叠加，在一些关键技术上未有大的突破，既制约着农村地区可持续发展，又直接影响着生态食品的质量和生态农业的发展。

构建法律体系未来的农业生态系统将不仅仅提供食物和原材料，而将转变为生产粮食、保护生态、传承文化和保障可持续发展的多功能载体。建立健全生态农业法律体系，必须以正确、科学的立法理念为指导，既要把握好生态农业的特点和发展规律，又要遵循农业经济与环境协调发展原则，同时还要吸收借鉴西方国家在发展生态农业方面成功的立法经验和做法。一个完善的生态农业法律体系应包括生态农业基本法、相关配套单行法以及发展生态农业的地方立法。在这一法律体系中，各类规范在表现形式上，既可是法律法规，也可是规章制度、指导文件、标准、机制和规划；在手段上，应是法律控制、经济激励、自愿和信息公开手段的有机结合。构建促进生态农业发展的法律体系，当务之急是要尽快制定一部专门的、综合性的促进生态农业发展的基本法律。如德国早在２００３年就根据欧盟的《欧共体生态农业条例》制定了本国的《生态农业法》，对生态农业的产前、产中、产后等方面都做了明确的法律规定和相应的标准规范，其内容涉及水、土壤、大气、耕作制度、生物多样性、农产品质量等各个方面［２］。因此，我国应根据经济社会发展的现状和趋势，以及我国生态农业的发展需要，适时制定较为完善的《中华人民共和国生态农业发展促进法》，对我国发展生态农业的指导思想、总体目标、农业生态环境保护和生态农业建设规划、基本原则、基本制度、农业生产主体以及政府与社会在生态农业发展中的权利和义务、保障生态农业稳健发展的法律机制、基本措施和手段等重大问题和社会关系明确加以规范，为我国农业可持续发展提供有效的制度支持。

完善配套法律法规完善生态农业法律制度，除制定《生态农业发展促进法》外，必须健全相关配套的法律法规，注重法律法规的可操作性、实效性和相互协调性，引导、规范、协调好农业生产关系，处理好资源利用和环境保护的关系。一要梳理整合现行法律法规。要坚持用好现有制度和补充缺位制度相结合的原则，对在实践中行之有效的制度要继续坚持；对有缺漏、不协调的应加紧修改完善，重点要对《农业法》、《清洁生产促进法》、《种子法》、《农产品质量安全法》、《农业技术推广法》等法律进行重新修订，使其从立法宗旨到基本内容都尽可能适应生态农业发展的迫切需要。二要制定相应的单行法。对需要制定新法的领域应加快立法进程，填补立法空白。目前亟待制定的法律法规主要有：制定土壤污染防治法律制度，解决农药、化肥、农膜、污水灌溉等方面的污染问题，提高土壤的肥力；制定农用植物遗传资源保护法律制度，规范农用植物遗传资源的培植、交流和传播等［３］；制定农村环境保护法律制度，建立健全农村环境保护规划制度、农业清洁生产促进制度、农业环保责任制度、农村能源利用制度、农村生态环境综合治理定量考核制度等，形成促进生态农业发展的良好法律机制。三要修订完善生态农业建设技术规范和农产品认证制度。由于生态农业技术的不断更新，生态农业实践的不断深入，我国１９９４年颁布的《全国生态农业建设技术规范》，其弊端和缺陷日益充分暴露，亟需调整和修改。如在生态农产品认证方面，我国目前实行的“无公害农产品、绿色食品和有机食品”三位一体的认证体系，其认证标准界限不清，不利于生产者和消费者认知和区分［４］。为此，必须重新制定生态农业发展的技术和认证标准，食品安全检测和市场准入标准等，建立和完善促进生态农业发展的生产资料、生产基地标准、生产技术标准体系和产品标准体系，为生态农业建设和科学管理提供全方位的技术规范支撑。四要加强地方性立法。要结合各地实际，加强促进生态农业发展的地方性配套立法，使制度更具操作性、针对性和实效性。

健全保障制度农业生态系统是自然、经济、社会的一个复合生态系统。发展生态农业，必须健全法制，形成大农业视野下的促进生态农业发展的法律机制。一要健全激励机制。生态农业的效益包括经济、生态和社会效益三个方面，在生态农业发展中，政府的支持和参与既是不可或缺的，也是极为重要的。为此，政府必须建立促进生态农业发展的利益驱动机制，在财政、金融、税收和价格等政策和制度上予以扶持和优惠，建立健全生态农业补贴制度、保险制度、利益补偿机制、开发绿色通道，促进生态农业可持续发展。二要健全科技支持体系。农业科技支持体系包括农业新产品或新方法的研究、试验推广、生产应用和扩散等。为充分发挥科技手段在生态农业发展中的地位和作用，必须制定确保农业科技创新活动有效与快速发展的相关配套法律制度。同时，在技术上更加注重“绿色”，加快研发与高效生态农业相适应的技术；在模式上更加注重“生态”，大力推进农作制度改革和生产模式创新；在服务上更加注重“高效”，推进基层农业科技推广服务组织创新，完善农技推广网络，建立完善首席专家、责任农技员制度，构建适合生态农业发展的农科教、产学研一体化的新型技术推广和中介服务体系［５］。三要健全管理机制。发展生态农业，要求政府必须运用现代管理理念和方法，通过健全生态农业科技管理体制，建立多元化农业科技与开发机制，建立农业科技风险保障机制，建立产、供、销一体化的经营体制，完善土地流转制度，培育农村市场体系，建立完善的生态农业政策体系，并以法律法规的形式对此加以固定，形成有利于生态农业发展的行为规范、经营约束、利益调节和成果保障机制。四要建立绿色经济核算制度。我国现行的国民经济核算方法是一种非绿色的经济核算制度，它没有扣除资源消耗和环境污染的损失，与发展生态经济的要求极不适应。绿色ＧＤＰ国民经济核算体系（ＥＤＰ），既是世界银行推出的一项举措，更是我国“十二五”规划提出的新要求，它要求在现行的ＧＤＰ中对环境资源进行绿色核算，从中扣除环境成本和对环境资源的保护费用，它能较客观真实地反映包括国内生产总值在内的一系列经济指标，能促使政府积极实施可持续发展战略。全面推行绿色国民经济核算制度，建立健全绿色农业法律法规，既有利于推动生态农业的快速发展，更有利于实现农村经济的可持续发展。

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