【摘要】耕地作为土地的主要组成部分,具有重要的生态价值。然而,以往人们常常只注意到了耕地的生产和使用价值,却忽视了耕地生态价值的存在。文章从一个全新的视角来认识耕地在环境改善方面对人类所具有的价值,并重点分析我国现行耕地保护制度的结构和存在的问题,以期通过规范耕地保护的立法、执法、守法过程来达到保护耕地及其生态价值的目的。
【关键词】耕地生态价值耕地保护制度
耕地的生态价值人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能提供人类生活必需的粮食和其他生物产品,并在长期的利用中使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系统,这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是,这一生态系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时,又提供了一种新的生物生存环境,形成耕地生态系统特有的生物种群结构和食物链,为生物多样性的存续与发展提供了条件,而且还具有改变空气中物质成构成、净化环境中的有害物质、涵养水源等功能,正是由于这些功能,使耕地生态系统成为与城市生态系统在环境质量和景观上完全不同、城市居民向往的休闲环境。从这个意义上说,耕地的价值是多元化的。根据的解释,耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态系统具有的生态价值,包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的价值”。据最新的统计数据显示,世界耕地总面积占到了全球陆地面积的10.20%。截至2006年10月底,我国的耕地总面积18.266亿亩,占到世界耕地总面积的8.5%,包括55.1%的旱地、26%的水田和18.9%的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土地类型,涵盖了数量庞大的各种生态系统,对稳定和改善生态环境具有重要的基础作用。
我国的耕地面积的变化和保护现状根据国家统计局的资料,我国耕地面积在1957年达到高峰,其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965-1977年;第三次发生在1980-1988年;第四次从1992年持续至今。改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。1978-1997年累计增加耕1140万公顷,累计减少1605万公顷,两者相抵,净减少465万公顷,占耕地总面积的3.5%,相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万公顷,而在1968-1978年间,平均每年净减少16万公顷,速度明显加快。在改革开放以来的20年间,耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看,净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份;二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的,但这些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋势。那些自然条件较差的边远省份,如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省,1988年以后耕地却基本上是净增加的。耕地面积变化的这种区域差异,说明在我国耕地总量的动态平衡中,生产力较低的耕地面积的增加,在数量上部分地抵消了优质良田的减少,因而掩盖了问题的实质。
据权威资料统计,截至2007年10月份我国耕地总面积为18亿亩,排世界第四,仅次于美国、俄罗斯和印度,但由于人口众多,我国的人均耕地面积仅为1.4亩,不到世界人均耕地面积的一半,而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的20倍。我国人均土地面积在世界上190多个国家中排110位以后,耕地面积排在126位以后。我国已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。我国耕地保护制度及存在的问题1、我国现行的耕地保护法律制度对耕地实行严格保护我国现行的土地保护法律体系较为完整,它伴随着我国经济发展的过程经历了长期的演变过程:从1953年的到1986年的再到1988的年以及1991年的和;1999年实施的新等。由于长期的不断完善和经验积累,我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构成相对完善的整体结构。具体来说,它包括了以下几种制度:土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占卜平衡制度等。
土地用途管制制度。土地用途管制制度是中所确立的核心制度,它通过在法律中明确土地使用层级制度和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本,以此严格规范土地的用途。这一制度包括了三个方面:首先,分类确立土地的用途,现行我国的土地分类将土地分为三大类,农用地、建设用地和未利用土地,这是土地用途管制制度的基础;其次,根据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土地利用的总体规划,这是土地用途管理制度的依据;最后,在行政审批的过程中,严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地,这是土地用途管制制度的核心。
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